作为第三方的民主党派是提出宪政的重要发起人，共产党的宪政观与他们的宪政理念是一致的，都是基于时局并为国家大局着想的决策。

这也有利于为中国的党政关系增添更加丰富的实践理性、制度内容与边界认识。因为这一失误，中国1982年宪法便可能处于改革意志的重压之下，其规范功能将丧失殆尽。

[vii] 关于戴雪对英国不成文宪政的理论论证，参见戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版。但2008年的以司法的民主化、政策化为特征的司法新政以及最近对齐玉苓案批复的废除，表明经由宪法司法化理想鼓噪起来的司法对政治领域的介入（尽管齐案并非政治案件，但该案批复本身具有重要的政治意义）在缺乏民主政治条件和普通法治传统的情况下很容易遭到优势政治力量的反干预，从而导致司法独立和法治的倒退[xi]。以及王绍光：《民主四讲》，三联书店2008年版）注释：[i] 参见王绍光：《民主四讲》，三联书店2008年版。[ii] 参见翟小波：论违宪审查的前提：思想史的比较考察，北京大学法学院2002届硕士学位论文，北京大学图书馆馆藏。关于中国法治的两个问题，载《中共中央党校学报》2008年第1期。

二者在对立之外还存在协同关系，在目的上具有逻辑上的一致性。但是，这种差别所具有的空间性在西方宪法历史上却主要是一种时间性。公民诉权的赋予和建构，提供了一个权力与权利再次对话的空间，以其穷尽性和彻底性的品格，使人的尊严得到前所未有的尊重，有利于对行政权的有效规制。

（二）权利维度：以权利制约行政权以权利制约权力是以权利-权力对应与互动关系来控制行政权的选择，是建立在人民主权和社会契约理论基础上的控权路径构思。有效政府是在宪政的框架内，以政治正义和行政效率为宗旨，以实现政治发展与人权自由为目的，统合政府治理的工具理性与价值理性，政府、市场、公民社会协同融合、合作共赢的一种政府理念、政府形态和政府过程。[9] [美]路易斯·亨金：宪政·民主·对外事务[M]，邓正来译.北京：三联书店,1996，第11页。[11]现代社会对行政权爱恨交加的矛盾心理状态，预示着仰仗于传统单一范式实现对行政权的规制已实难奏效。

规则模式下的立法规制也有无法避免的缺陷：源于立法者的有限理性和语言工具的局限性，法律的普通性、稳定性与行政的特殊性、变化性的矛盾，立法机关所立之法难以精确定位并细致规范行政权，面对咄咄逼人的行政权也是力不从心。以前者为后者的被支配者，以后者为前者的支配者[13]。

行政权的制约从权力的分割开始到权力的制衡监督，保障权力有序运转，相互贯通。宪政的本质在于制衡国家公共权力，宪政以有限政府和有效政府为逻辑起点，超越传统单一控权模式的局限，建构以权力制衡、权利制约、法律规制、程序控制和社会监控等多维一体的控制行政权的综合体系。[8] 陈端洪:宪政初论[J]，比较法研究，1992，第4期，第1-10页。行政权自诞生以来，就成为人类社会无法摆脱的力量。

公民诉权是现代法治社会中第一制度性人权，是基础性、绝对性和前提性的权利。最后，形成事前控权、事中控权和事后控权程序相协调，内部程序与外部程序相结合，法定程序与自由程序相互补，具体行政程序与抽象行政程序相促进的程序结构，保证行政的理性选择，限制权力的恣意。以权利制约权力将权力与权利作为一个对应的关系来处理，以前者为必须限制的对象，以后者为捍卫的对象。有效政府思想渊源博杂，集管理科学、行为科学、行政生态、公共行政以及治理理论为一体，从中汲取生长的养分，并将多元思想加以归纳与整合。

[16]难怪托马斯·富勒站在法律的界碑上自豪地高呼：你决不是那么宝贵，法律在你之上。最后，行政权是一种多元权力，行政权的主体及来源是多元的，行政权的职能是多元的，福利国家、保护国家、助长行政、给付行政等新颖之国家目的观及行政作用论渐渐被接受,行政机能遂呈几何级数之增繁多涉。

[6] [英]哈耶克：大卫·休谟的法律哲学和政治哲学[A]，邓正来译，宪政主义与现代国家[Z]，北京：三联书店,2003，第370页。[7]（一）有限政府：控制行政权的必要性在个人、社会与国家三者的关系中，有限政府它指向一套确立和维持对政治行为和政府活动的有效控制的技术，旨在保障人的权利和自由。

[2] [法]莱昂·狄骥：公法的变迁／法律与国家[M]，郑戈/冷静译，辽宁:辽海出版社／春风文艺出版社，1999年版，第251页。法治并非简单地实行法律工具主义式的法制(rule by law)，而是进行法律的统治(rule of law)。首先，健全规制行政权力的行政程序系统，完善行政立法程序、行政裁决程序、行政处理程序、行政处罚程序、行政合同程序、行政许可程序、政强制程序、行政复议程序、行政诉讼程序等综合的程序体系。内容摘要：行政权是现代行政的实质，是国家权力的的核心。它还意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险。现代行政权的扩张和泛化呼唤强化对权力的全方位制约。

最后，强化行政层级监督，通过行政层级将执掌权力的人置于有效制约与监督的权力运行体系之中，在政府行政权系统内部建立一种自我预防、自我检查、自我纠错机制，是一种及时快捷、成本低廉、效果显著的控权方式。宪政政体必须不止是限制权力的政体,它还必须能有效地利用这些权力,制定政策,提高公民福利。

[5] 诚仲模：行政法之基本理论[M]，台湾：三民书局，1997，第5页。立法者受到认识能力的限制，不可能预见并一览无余一切人类行为，客观上不得不在法律中留下星罗棋布的缺漏和盲区，形成法律漏洞。

[4] [日]藤田宙靖：关于日本的依法行政[J]，法学，1998年第12期，第42页。[11] [法]孟德斯鸠：论法的精神（上）[M]，张雁深译，北京：商务印书馆，1982年，第154页[12] [英]M·J·C·维尔：宪政与分权[M]，苏力译，上海：三联书店，1997，第13页。

[6]宪政基于对人性弱点的洞悉，正视现实中的人性冲突，不提人性所不能承受的苛求，不视权力拥有者为全能无缺的圣人，宪政所追求的恰恰是用宪法与法律来约束权力持有者的种种不良的人性，从而使权力在行使过程中真正地做到合乎人的善良本性与愿望。以权利制约权力实现了制约力量的对等性，充分体现了对少数人权利的尊重与保护，是宪政精神充分的体现。[18]以程序控制行政权尽管有独立性、公正性、合理性等突出优势，但程序人为地选择和塑造复杂多变的社会关系，用理性设计的模型去套形形色色的行政权，略显机械和僵化。有限政府的质在于控制政府权力，有限政府的量是界定政府权力和社会权利的边界，其实质是确定个人自由和权利价值的至高无上，认识政府权力对人类社会的必要性和有害性，明确政府权力应有的限度。

第三，政府信赖、权力集中、监督缺位是现代行政权扩张的实践基础。[17] 威廉.道格拉斯，转引季卫东：法律程序的意义[M]，北京：中国法制出版社，2004年，第1页。

以权力制约权力，首当其冲的是分权和制衡，为了防止权力蜕变为一种破坏性力量，成为一种独断专行、孤芳自赏的制度，必须对权力进行分割，并使其相互有效制约。行政权的法律控制本义是国家立法对行政权的原则、范围、标准、程序做出明确界定，使行政权的实施依据法律，符合法律，违法必究。

[10]有效政府是宪政控权的逻辑终点。第二，在立法价值上坚持合法性与合理性的有机统一。

现代行政高扬服务公共利益，追求行政效率和保障社会秩序的旗帜，主张从摇篮到坟墓的福利国家理念，不断开疆扩土，名正言顺地侵蚀和渗透到社会的各个领域。三是建立公民诉权，为保障公民权利提供对抗和救济途径。以法律规制行政权的基本要求是：第一，在立法目标上实现控制性与创造性的有效互动。[19] 顾昕：以社会制约权力——托克维尔、达尔的理论与公民社会[A]，市场逻辑与国家观念[Z]，刘军宁等编，北京：三联书店，1995，第164页。

[19]社会制约权力的基础是发展市场经济，培育公民社会。四、宪政价值理性和工具理性的统一：行政权的多元控制诚如孟德斯鸠所言一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。

理性而公正的程序是行政活动正当化的主要途径，既能保证行政权能动性的发挥，又能尽量地减少行政权的破坏性进而有效地保障人权，非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。首先是国家权力大系统的分权制约，孟德斯鸠把国家权力明确地区分为立法权、行政权和司法权，强调权力之间的相互制衡，使之成为保障自由的宪政基础。

伴随行政国和福利国的到临，行政权在广度、深度、密度表现出了强劲的扩张势头，行政权的持续浸入、渗透和扩张催生着一个全能政府的横空出世，控制行政权已成为人类政治生活的主题，成为民主宪政国家的共识。法律不但是政府维护社会和有效统治的工具，法律更是赋予和限制政府权力，防止政府滥权，从而保障人民的权利和自由的重要机制—一种宪政机制